黑龙江省人民政府办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见
黑政办规[2020]12号 2020-08-04
各市(地)、县(市)人民政府(行署)，省政府各有关直属单位：
为认真落实《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》(国办发〔2019〕34号)精神，进一步完善我省建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场，促进全省土地资源优化配置和节约集约利用，经省政府同意，现结合我省实际提出如下实施意见。
一、总体要求
(一)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，坚持“改革创新、市场配置、完善体系、运行高效”的原则，以建立城乡统一的建设用地市场为方向，以促进土地要素流通顺畅为重点，以提高存量土地资源利用效率为目的，以不动产统一登记为基础，以打造交易平台为着力点，完善土地二级市场规则，健全服务和监管体系，提高节约集约用地水平，为推动我省经济高质量发展提供用地保障。
(二)目标任务。2020年底前，各市(地)、县(市、区)初步完成交易平台搭建、交易规则制定等工作;2022年底前，市场规则健全完善，交易平台全面形成，服务监管落实到位，建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场，形成一、二级土地市场协调发展、规范有序，资源利用集约高效的现代土地市场体系。
(三)适用范围。黑龙江省范围内以合法方式取得的国有建设用地使用权转让、出租、抵押。涉及到房地产交易的，应当遵守《中华人民共和国城市房地产管理法》《城市房地产开发经营管理条例》等法律法规规定。依法入市的农村集体经营性建设用地使用权的转让、出租、抵押，参照执行。
二、完善转让规则，保障交易自由
(四)明晰建设用地使用权转让形式。各类导致建设用地使用权转移的行为均视为建设用地使用权转让，包括买卖、交换、赠与、出资以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等形式涉及的建设用地使用权转移。建设用地使用权转移的，地上建筑物、其他附着物所有权应一并转移。申报交易价格低于标定地价20%以上的，各市、县政府有优先购买权。建设用地使用权的按份共有人转让建设用地使用权时，其他共有人在同等条件下享有优先购买权。
(五)划拨建设用地使用权转让。对以划拨方式取得的建设用地使用权转让，需经依法批准，土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴土地出让价款，按转移登记办理;不符合《划拨用地目录》的，在符合规划的前提下，由受让方依法依规补缴土地出让价款。
(六)有偿取得的建设用地使用权转让。以出让、租赁、作价出资(入股)等有偿方式取得的建设用地使用权转让，在符合法律法规规定和合同约定的前提下，应充分保障交易自由，各地不得违规设置限制条件。以作价出资(入股)方式取得的建设用地使用权转让，参照出让方式取得的建设用地使用权转让的有关规定执行，不再报经原批准建设用地使用权作价出资或入股的机关批准，转让后可保留为作价出资或入股方式，或直接变更为出让方式。对于以出让方式取得土地使用权的房屋建设工程(商品住宅及商服用地项目除外)，按照出让合同约定已经支付全部土地出让金取得不动产权属证书，但未完成开发投资总额25%以上的，交易双方可先签订转让合同，办理预告登记，待达到转让条件后，依法办理不动产登记，推动“搁浅土地”处置。
(七)建设用地使用权分割、合并转让。拟分割、合并转让的土地按照先依法分割、合并再转让的程序办理。分割、合并后的地块应当具备独立分宗条件，涉及公共配套设施建设和使用的，转让双方应在合同中明确权利和义务。拟分割宗地已预售或存在多个权利主体的，应取得相关权利人同意，不得损害权利人的合法权益。划拨决定书、土地出让合同等土地权属来源、批准文件中明确不得分割转让的，未经原批准机关同意不得分割转让。
(八)落实差别化的税收政策。各地要贯彻落实好国家更大规模减税降费政策，按规定落实好下调增值税税率政策，以及小规模纳税人减半征收城市维护建设税、印花税和教育费附加、地方教育附加政策，落实好我省按差别化政策调整全省土地使用税税额标准政策。
三、强化出租管理，提高服务水平
(九)规范有偿取得的建设用地使用权出租管理。以出让、租赁、作价出资或入股方式取得的建设用地使用权出租或者转租的，不得违反法律法规和有偿使用合同的相关约定。建设用地使用权出租后，有偿使用合同载明的权利和义务仍由原建设用地使用权人承担。
(十)加强以划拨方式取得的建设用地使用权出租管理。以划拨方式取得的建设用地使用权出租的，应按照有关规定上缴租金中所含土地收益，纳入土地出让收入管理，具体出租收益缴纳标准及管理办法由各市、县政府制定。建立划拨建设用地使用权出租收益年度申报制度，出租人应当在出租合同生效后的一个月内，及时向自然资源部门申报并缴纳相关收益。出租人依法申报并缴纳相关收益的，不再另行单独办理划拨建设用地使用权出租的批准手续。
(十一)强化土地使用权出租保障。各地自然资源部门应当提供建设用地使用权出租供需信息发布条件和场所，统计分析建设用地使用权出租情况和市场相关数据，定期发布出租市场动态信息和指南。制定规范的出租合同文本，提供交易鉴证服务，保障权利人的合法权益。
四、规范抵押机制，保障合法权益
(十二)明确抵押条件。以划拨方式取得的建设用地使用权可以依法依规设定抵押权，划拨土地抵押权实现时，应优先缴纳土地出让收入;以出让、作价出资或入股等有偿方式取得的建设用地使用权可以设定抵押权;以租赁方式取得的建设用地使用权，承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，根据租赁合同约定，其地上建筑物、其他附着物连同土地可以依法一并抵押。
(十三)放宽抵押限制。自然人、企业均可作为抵押权人申请以建设用地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权办理不动产抵押相关手续，涉及企业之间债权债务合同的须符合有关法律、法规规定。探索允许不以公益为目的的养老、教育等社会领域企业以有偿方式取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资。
五、创新运作模式，完善服务监管体系
(十四)建立交易平台。各地要在现有的土地交易机构和平台基础上，搭建城乡统一的土地市场交易平台，汇集交易信息，办理交易事务。或按照交易、登记一体化原则，依托不动产登记平台，大力推进标准统一、覆盖全域的土地市场线上交易平台及信息系统建设，提供信息发布、挂牌竞价以及交易事项受理、审核、监管等功能，提升交易服务质量。
(十五)规范交易流程。各地要对建设用地使用权转让、出租、抵押涉及的业务环节进行全面梳理，建立“信息发布—达成意向—签订合同—交易监管”的交易流程，完善交易申请、受理、审核、信息发布、交易事务办理、价款和税费缴纳、归档等程序。充分尊重权利人意愿，交易双方可通过土地二级市场交易平台发布和获取市场信息，可自行协商交易也可委托交易平台公开交易，成交后签订合同，依法申报交易价格。要对建设用地使用权交易的合法合规性进行审核，对违反有关法律法规或不符合出让合同约定、划拨决定书规定的，不予办理相关手续。
(十六)提升服务效能。各地土地交易机构要与不动产登记、税务、金融等部门办事窗口相衔接，建立部门联动、信息共享、限时办结的工作机制，提升政务服务水平。依托“互联网+政务服务”推动土地二级市场交易与不动产登记发证流程有机融合，实行“交易+登记”一体化服务，推进“一窗受理、一网通办、一站办结”。
(十七)加强监管调控。建立健全土地二级市场动态监测监管制度和信息系统，完善土地二级市场的价格形成、监测、指导、监督机制，防止市场交易价格异常波动。加快建立城乡统一的公示地价体系，2020年底前完成市县集体建设用地基准地价制定和新一轮城镇基准地价修订公布实施工作。各地要结合本地实际，制定土地二级市场信用评价规则和约束措施，对失信责任主体实施联合惩戒，推进土地市场信用体系共建共治共享。
六、保障措施
(十八)强化组织领导。各级政府要落实主体责任，建立自然资源、财政、住建、国资、税务、市场监管、金融等部门联席会议制度，明确任务分工、压实工作责任，强化人员和经费保障，有序推进土地二级市场建设。各地要结合实际，制定具体实施细则和配套办法，确保各项工作任务落实到位。
(十九)加强部门协作。加强涉地资产处置工作衔接，政府有关部门或事业单位进行国有资产处置时涉及划拨建设用地使用权转移的，应征求自然资源主管部门意见，并将宗地情况如实告知当事人。自然资源、住建、税务、市场监管等部门应加强对涉地股权转让的监管。加强建设用地使用权与房地产交易管理的衔接，建设用地使用权转让、出租、抵押涉及房地产转让、出租、抵押的，住建部门与自然资源主管部门应当加强信息共享。
(二十)严格责任追究。各地要健全风险防控机制，切实加强交易事中事后监管，对于弄虚作假、违规操作、泄露保密信息等侵害土地使用权人合法利益的行为要严肃追责、问责，营造规范有序的土地二级市场环境。
黑龙江省人民政府办公厅
2020年8月4日
《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》政策解读
为认真落实《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》(国办发〔2019〕34号)精神，进一步完善我省建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场，促进全省土地资源优化配置和节约集约利用，我省出台了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》(黑政办规〔2020〕12号)。
一、起草背景
2017年，原国土资源部在全国34个市、县开展了土地二级市场改革试点工作，我省牡丹江市作为试点城市之一参与了试点。2019年自然资源部起草了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》，经中央全面深化改革委员会第八次会议审议通过，国务院办公厅正式印发。根据《指导意见》精神，省自然资源厅牵头起草了我省《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》(以下简称《实施意见》)，征求了财政、住建、国资、税务、金融、法院、市场监管等相关部门意见并进行修改完善，履行公平竞争审查、合法性审查等程序后，经省政府常务会议、省委深改委有关会议审议通过。
二、主要内容
《实施意见》主体框架共6个部分、20条。
第一部分提出二级市场建设的指导思想和政策适用范围，明确任务目标是在2022年底前，全省土地二级市场规则健全完善，交易平台全面形成，服务监管落实到位，形成一、二级市场协调发展、规范有序、资源利用集约高效的现代土地市场体系。
第二部分明晰建设用地使用权转让的形式，各类导致建设用地使用权转移的行为均视为转让。分别明确划拨、出让、作价出资方式建设用地使用权转让，以及建设用地使用权分割、合并转让的形式、程序、条件和方式。
第三部分明确了出租或转租土地的权能和责任，重点针对划拨土地出租长期存在的不规范问题，强调加强划拨土地出租收益管理，建立收益年度申报制度。
第四部分提出放宽对抵押权人的限制，明确自然人、企业均可作为抵押权人。进一步保障建设用地使用权的抵押权能，支持养老、教育等社会领域企业以有偿取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资。
第五部分重点针对土地二级市场平台缺失、信息不对称、管理分散等问题，搭建土地市场线上交易平台，充分利用网络系统，促进信息集聚，推动“交易+登记”一体化服务，推进“一窗受理、一网通办、一站办结”，提升服务效能。
第六部分从组织领导、部门协作、明确责任等方面提出具体要求。部门协作中，特别提出加强涉地司法处置和资产处置的衔接和管理。
三、文件的定位和主要解决的问题
《实施意见》立足我省实际，总体定位于在现行法律法规和实践成果的框架下对于土地二级市场的完善和规范，是国家顶层设计的具体落实，重在解决基层实践操作中带有普遍性的疑难问题。一方面，激发市场主体的积极性，在保障交易自由的前提下，提高交易双方的参与度，激活土地二级市场，促进存量土地再利用，提高节约集约用地水平。另一方面，更好的提高政府部门的服务水平，明确交易规则和方式，营造良好交易环境，适度惩戒违规交易行为，降低税费标准，促进二级市场显性交易，达到盘活存量用地的目的和建立完善城乡统一的土地市场体系的目标。
四、主要创新举措
《实施意见》突破了未达25%投资额不可以转让的限制，对于除商品住宅和商服用地外的房屋建设项目采取预告登记转让的方式盘活土地资产。《城市房地产管理法》第三十九条规定“以出让方式取得的土地使用权转让前应完成开发投资总额的25%以上”，该规定在早期防止炒地、稳定市场中发挥了重要作用，但在一定程度上制约了土地要素的自由流动，造成了大量的土地闲置。此次《实施意见》提出通过建立“预告登记转让”的方式，即盘活了存量土地，推进了“搁浅土地”处置，又防止了土地开发中的囤地、炒地行为。具体就是按照“先投入后转让”的原则，允许交易双方先行签订转让合同，以此鼓励、吸引新的用地者进行投资开发;同时依法办理预告登记，保障受让人权利。待开发投资总额达到法定要求时，再正式办理不动产转移登记。